山西公布2017年行政审判十大典型案例全部都是民告官

 

人民网太原5月16日电（白鸿滨、张婷婷）5月16日上午，山西省高级人民法院向社会发布2017年行政审判十大典型案例。行政审判就是通常所说的“民告官”，作为解决行政争议的重要途径，在保护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、保证法律统一正确实施等方面行政审判发挥着不可替代的重要作用。

山西高院相关负责人表示，本次发布10大典型案例，就是希望以此促进社会各界进一步了解行政诉讼，提高全民法制观念，同时促进行政机关进一步提升依法行政水平，推动法制山西建设。

政府履职不到位、程序不正当，应予撤销并责令重作

——张某诉黎城县人民政府土地行政处理案

基本案情

张某系黎城县西仵乡东水洋村村民。2005年1月张某提出建房用地申请，同年8月20日，黎城县人民政府为其颁发了黎政许字第006号《居民建房用地许可证》，许可其在207国道旁修建房屋一处。2006年4月16日，房屋修建完工，张某填写了0206309号《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》，取得《集体土地使用权证》。2017年2月23日，黎城县人民政府作出《关于西仵乡东水洋村张某宅基地审批存在问题的处理决定》，主要内容：“张某：经查，你2005年审批宅基地一处（黎政许字第006号），2006年颁发0206309号《集体土地使用权证》。在宅基地审批中存在以下问题：1、你父张某旺在本村有两处宅基地，面积分别为410平方米、460平方米。根据《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十八条第二款规定，你2005年申请审批宅基地时，未结婚且家庭现有住宅面积已达到我县规定标准（每户不超过200平方米），不具备‘具有农村户口的村民确已分户，现有宅基地低于分户标准的’条件，属隐瞒原有住宅建设用地面积骗取批准。2、根据《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第六条规定，你2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序。3、根据《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第七条规定，你在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序。综上所述，本机关认为，你存在采取隐瞒原有建设用地面积骗取批准宅基地，审批过程存在违反法定程序问题。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《土地登记办法》第五十八条规定，决定如下：1、黎城县人民政府2005年8月为你颁发的黎政许字第006号《居民建房用地许可证》无效。2、责令你三日内到黎城县不动产登记中心办理0206309号集体土地使用权证注销登记手续。逾期不办理，将公告注销，原土地权利证书作废。”张某不服提起诉讼。

裁判结果

晋城市中级人民法院一审认为，被诉行政行为认定事实证据不足，故判决：撤销黎城县人民政府作出的《关于西仵乡东水洋村张某宅基地审批存在问题的处理决定》。

黎城县人民政府不服一审判决提起上诉，山西省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，不受当事人上诉请求和事实理由的限制。据此，本案需要审查的问题主要有四个方面：一是张某在申请宅基地时是否存在隐瞒真相骗取批准的问题；二是黎城县检察机关的调查询问笔录能否作为认定被诉行政行为合法的依据；三是被诉行政行为认定黎城县人民政府为张某办理宅基地审批违反法定程序证据是否充分；四是被诉行政行为是否违反正当程序基本原则。

关于第一个问题，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发【2004】234号）的规定，申请宅基地使用证一般需遵循以下程序：1、申请人向所在村委会提出申请；2、村委召开村民会议或村民代表大会讨论后张榜公布；3、公布期满无异议的，报乡镇审核；4、报县（市）审核；5、颁发权属证书。在审批过程中，乡镇国土资源所要做到“三到场”，即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。可见，申请人提出申请是启动颁证程序的第一步。一般来说，只要申请人自认为符合发证条件就可以提出申请，至于实质上是否符合申请条件和颁证条件，尚需相关部门依法审核后作出认定并对符合条件的申请人依法登记发证。本案中，张某在申请审批宅基地时，已经年满十八周岁，其自认为符合审批宅基地的法定条件，便以自己的名义申请宅基地并填写了审批表，在客观上并没有采取任何刻意隐瞒原有建设用地面积骗取批准的行为。此外，张某出生于1983年3月23日，其申请建房审批的时间为2005年，申请宅基地审批的时间为2006年，两次申请填报的年龄分别为23岁和24岁，符合民间以虚岁确认年龄的风俗习惯，不存在虚报年龄骗取批准的问题。因此，被诉决定认定张某在申请宅基地审批时采取隐瞒和欺骗手段，证据并不充分。需要说明的是，根据土地管理法的有关规定以及黎城县审批宅基地的实际情况，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积一般不得超过200平方米。本案中，张某在审批宅基地时，其家庭已拥有两块面积合计为874.9平方米的宅基地，客观上已不具备审批宅基地的实质条件。然而对张某提出的申请，村委、乡镇人民政府、土地管理部门及黎城县人民政府对此均未尽到合理、审慎的审查义务，未能发现张某父亲名下已有两处宅基地且面积已超标这一明显的事实，从而导致错误登记和发证。黎城县人民政府应对此承担法律后果，采取适当补救措施弥补因此造成的不利后果，以维护国家土地管理秩序的有序性、合理性和宅基地审批的严肃性、统一性。

关于第二个问题，检察机关在办理刑事案件过程中收集的证据，行政机关在行政执法中是否可以作为证据采信，应当视不同情况区别对待。对于物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在性质上属于实物证据，具有很强的客观性、稳定性，证据信息在短时间内很难改变，只要依法取得，一般就可以直接在行政程序中作为证据使用。而对于证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解这一类调查笔录，特别是对证人所作的询问笔录等，在性质上属于言词证据，在获取时难以排除提取人的主观因素，不同机关、不同人提取可能会出现不同的内容，具有相当的不确定性。所以，此类证据只要有条件重新提取的，原则上应当重新提取后才可以使用，或者有权机关的生效刑事法律文书已经确认其为合法有效的证据，此时可以直接作为有效证据使用。本案中，被诉行政行为所依据的黎城县检察机关的调查笔录，系检察机关在办理刑事案件过程中对证人和相关人员所作的调查笔录，这些证据在刑事程序中尚未经有权机关的生效法律文书对其真实性、合法性进行确认，不能直接在行政程序中采用，而应按照法定程序对证人重新调查询问并制作笔录，即进行证据转换后，才能据此作出行政行为。黎城县人民政府直接依据此类证据作出被诉行政行为，缺乏法律依据。原审法院对此证据不予采信并无不当。上诉人认为黎城县检察机关的调查笔录可以作为认定被诉行政行为合法依据的上诉理由不能成立。

关于第三个问题，2005年1月，张某填写了200508006号《农村居民建房用地审批表》，经村民代表、村委主任、国土中心所、乡镇政府、耕保股、国土资源局、县领导签字或盖章确认。2006年5月，《宅基地使用证存根》显示：户主、丈量员、制图员、村长、乡镇负责人分别签字并加盖黎城县西仵乡东水洋村民委员会、黎城县西仵乡土地管理部门公章。由此可知，张某的宅基地审批符合法定形式要件。被诉决定之所以认定“2005年申请审批宅基地没有经过支、村委研究张榜公布，违反法定程序”、“在宅基地审批过程中，没有经乡（镇）实地丈量批放，违反法定程序”，其主要依据是检察机关对村委干部及相关人员所作的调查笔录的内容，而如前所述，调查笔录因不符合证据采信标准，不能作为行政机关认定事实的有效依据，故上述认定因缺乏证据支持而不能成立。其次，上述程序问题即便属实，也是因村委和土地管理部门履行职责不到位所致，与行政相对人无关。黎城县人民政府以该程序违法为由注销张某宅基地登记行为，且未采取任何补救措施，显然没有考虑无过错行政相对人的合法权益保障问题，不符合合理行政的基本原则。

关于第四个问题，按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知其事实、理由和依据并给予陈述和申辩的机会。被诉决定剥夺了张某的宅基地使用权，对其重大财产权益产生不利影响，黎城县人民政府既未事先告知张某，也未给予其陈述和申辩的机会，而是径行注销其土地使用权证，程序明显不当。因此，被诉决定显然不符合正当程序的基本要求。

综上，被诉行政行为认定事实不清、证据不足，且违反正当程序原则，原审判决撤销该行政行为是正确的。黎城县人民政府提出的上诉理由均不能成立。同时，鉴于涉诉登记行为在实体上违反了“一户一宅”的基本原则和山西省农村宅基地面积标准的规定，黎城县人民政府在本判决生效后应当重新作出处理决定。在处理过程中，适当考虑无过错或无主要过错的当事人的信赖利益保护问题，不能因行政机关的过错而让当事人承担因行政行为错误产生的全部不利后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、维持山西省晋城市中级人民法院于2017年6月7日作出的（2017）晋05行初19号行政判决；二、黎城县人民政府在本判决生效后重新作出行政行为。

典型意义

本案是大法官邱水平亲自主审的一起撤销土地登记行政案件。裁判文书逻辑严密，适用法律准确，论述详尽，说理充分，是一篇行政审判文书范本。其典型意义在于，一、政府履职应当到位。宅基地是我国农民的重要生产生活资料，宅基地审批是以农民作为行政相对人的一项十分普遍的行政审批事项。县政府作为行政审批机关，其合理审慎的审查义务不得有丝毫马虎。本判决对三级机构的责任界定准确、定性合理，对合理行政作了准确诠释。政府履职不到位，无过错行政相对人不应承担责任。二、证据采信应当严谨。对证据运用的分析，如实物证据具有客观性、稳定性，一般可直接使用，由于言词证据的不确定性、主观性，尚未经有权机关生效文书确认的，原则上应重新提取后才可使用，而不应以证据出自检察机关或何人之手作为采用与否的标准。三、行政行为应当程序正当。近年来，行政机关因程序违法引起的败诉案件占行政案件败诉的比例较大。本案中，判决书对政府程序正当的基本要求十分肯定、明确、严肃，提出对行政相对人重大财产权益产生不利影响时，政府应当履行告知其事实、理由和依据的义务，并给予陈述、申辩的机会，对政府依法行政提出了严格要求。四、不当行政行为应当纠正。“一户一宅”、宅基地面积不得超过法定标准是我国农村宅基地审批的基本原则，属于法律法规的强制性规定，不得逾越。对于违反这一原则导致错误审批发证的，行政机关负有依法纠正的法定义务，以维护土地管理秩序的有序性、严肃性，维护国家利益、社会公共利益不受侵害。这也是本案判令行政机关重新作出行政行为的主要理由，法院通过行政诉讼督促行政机关依法纠正或补正其违法行政行为，属于行政审判监督职能的应有之义。

 

不具有合法交易条件的房屋买受人对房屋征收决定没有诉权

——王某等六人诉太原市迎泽区人民政府房屋行政征收案

基本事实

1999年至2003年，王某等六人分别与太原昕利轻工机械总厂签订了《门面房购房合同》，购得位于太原市迎泽区郝庄南四街23号房屋各一处，用于居住和经营。该房屋所占土地包含在1998年12月太原市人民政府颁发给太原昕利轻工机械总厂的《国有土地使用证》范围之内，该宗土地性质为国有划拨土地。太原昕利轻工机械总厂分别为王某等六人出具了由自己制作的《房屋所有权证》，除此之外未经相关部门进行房屋及土地登记。2015年4月18日，太原市迎泽区人民政府作出迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》。2015年5月6日，太原市迎泽区郝庄社区居民委员会召集王某等六人并告知要对其购买的太原昕利轻工机械总厂的房屋进行拆迁。王某等六人认为太原市迎泽区人民政府作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》在实体及程序上均违法，诉至法院。

裁判结果

阳泉市中级人民法院一审认为，被诉征收决定主要证据不足，违反法定程序，不具有合法性。遂判决确认太原市迎泽区人民政府2015年4月18日作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》违法；责令被告太原市迎泽区人民政府采取补救措施；驳回原告王某等六人的其他诉讼请求。

太原市迎泽区人民政府不服一审判决提出上诉。山西省高级人民法院二审认为，本案主要争议焦点有两个：一是王某等六人是否是太原市迎泽区人民政府房屋征收行政法律关系中的被征收人。二是太原市迎泽区人民政府作出的征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。这一条款通过加括号解释的方式，将被征收人确定为房屋所有权人。该《条例》第一条开宗明义指出，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。由此可见，《条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋被征收人的物权利益，根据这一立法目的，参照其他省、市的一些地方性立法，被征收人应当是房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的房屋买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人，不具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益。涉案房产虽然有王某等六人分别与第三人太原昕利轻工机械总厂签订的《门面房购房合同》，也支付了相应对价并一直实际占有使用。但是，由于该房屋所占土地属于划拨给第三人的国有土地，划拨土地使用权人对划拨土地使用权的处分受到很大限制，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得任意转让、出租、抵押。而第三人显然不存在该条例第四十五条规定的情形，其转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定，王某等六人至今没有也不可能取得该房产的不动产物权登记。王某等六人不是该房产的合法所有权人，其对该房产主张物权不受法律保护。在房屋征收法律法规体系中也不具有利益保护的请求权基础。其利益纷争应当与第三人通过民事诉讼的途径进行解决。一审法院适用法律错误，应当予以纠正。故裁定撤销一审判决；驳回王某等六人的起诉。

典型意义

本案是国有土地上房屋征收法律关系中房屋被征收人原告主体资格如何确定的典型案例。根据《条例》第二条的规定，房屋征收法律关系中的被征收人是指房屋所有权人。有些地方性立法将具有一定物权性质的公房承租人也视为被征收人，可见，保护房屋被征收人的物权利益是征收法律关系的本质属性。公民、法人或者其他组织是否可以对征收行为提起诉讼也必须符合这一法律关系的本质属性。本案中，王某等六人虽然通过双方合意、支付对价方式实际取得诉争房屋的占有使用权，但由于涉案土地属于第三人的国有划拨土地，第三人违反法律强制性规定擅自将房屋转让给王某等六人，该转让行为不具有合法性，王某等六人没有取得涉案房屋所有权，故不具有对该房屋征收行为提起行政诉讼的原告主体资格。对于该房屋，王某等六人也只能以一般债权人身份向第三人主张权利或者针对房屋强制拆除或赔偿行为另行提起诉讼

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公安机关不得以存在民事纠纷为由不履行法定职责

——常某诉太谷县公安局不履行法定职责案

基本案情

涉案土地位于太谷县胡村镇孟高村南门外，面积1.98亩，土地使用证载明土地使用权人为贺某。2006年3月贺某去世，孟高村委未收回该土地。贺某共有一女四子，女儿贺某香（丈夫白某），长子贺某玺，次子贺某明，三子贺某马，四子贺某喜。长子贺某玺有智力残疾，曾由贺某香夫妇扶养，孟高村台账显示南门外1.98亩土地承包人由贺某转白某。为方便耕种，大约在1997年白某将涉案土地与常某之父的土塔1.7亩土地调换耕种，此状态持续近二十年，直至贺某次子贺某明以父亲去世后，其名下土地应由儿子继承为由，索要涉案土地，并将地上青苗毁掉。2016年4月中旬左右，贺某明授意本村村民杜某在涉案土地上种植玉米。常某听说后立即告知杜某该地一直由其父耕种，杜某才同意不再继续耕种，常某同时支付杜某种植玉米等费用共计520元。2016年5月16日，贺某明又指使朱某将涉案土地上的玉米青苗毁掉。常某随即报案。太谷县公安局经过调查询问并履行相关告知义务后，认为本案系因土地承包经营权纠纷引发的民事争议，没有发生公安机关管辖的违法行为，遂作出太公行终止决字[2016]003号终止案件调查决定书。常某不服提起诉讼。

裁判结果

太谷县人民法院认为，根据《山西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十条之规定，承包期内，因承包人死亡，承包经营的家庭消亡的，发包方可以收回其承包的耕地。本案中贺某去世后，村委会未收回涉案土地，而是由其女贺某香夫妇继续耕种，太谷县公安局认定涉案土地权属不明无事实和法律依据。贺某香夫妇与常某之父长期调换耕种涉案土地，在杜某强行耕种玉米后，常某与杜某协商，杜某退出涉案土地，由常某支付杜某种植玉米费用共计520元，常某即取得涉案土地上玉米青苗所有权。玉米种植一个月左右被毁损，常某向太谷县公安局报案，太谷县公安局以涉案纠纷系当事人之间的土地承包经营权纠纷，没有发生公安机关管辖的违法行为为由，作出终止调查决定书，于法无据。遂判决：一、撤销太谷县公安局作出的太公行终止决字[2016]003号终止案件调查决定书；二、太谷县公安局在法定期间内依法履行调查处理常某在涉案土地上所有的玉米苗被毁损的法定职责。

太谷县公安局不服一审判决提起上诉。晋中市中级人民法院认为，贺某明认为其父贺某名下的土地承包经营权应由其继承，进而雇人将常某耕种的玉米青苗毁损是客观事实。依照我国相关法律规定，当事人存在民事纠纷应当通过调解、仲裁、诉讼等途径予以解决，即使采取私力救济也不得超过必要限度。当事人以存在民事纠纷为由恃强夺取、毁坏他人财产的，属于违法行为，公安机关应当予以制止和处罚。太谷县公安局以涉案土地存在土地承包经营权纠纷为由不予调查处理，缺乏法律依据。故判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案的典型意义在于：公安机关不得以存在民事纠纷为由，对当事人的违法行为不予调查处理。《治安管理处罚法》第二条、第九条及《人民警察法》第二条第一款均规定，公安机关具有预防、制止违法犯罪活动，维护社会治安秩序，保护公民人身权、财产权的法定职责。本案中，贺某明以其父贺某名下的土地应由其继承为由，雇人将常某耕种的玉米青苗毁损，严重侵害了他人合法财产权，具有明显的社会危害性。公安机关对该违法行为应当依法制止并处罚，而不能以存在民事纠纷为由怠于履行法定职责，姑息违法行为，否则即构成不履行法定职责。需要强调的是，发生民事纠纷可以通过诉讼、仲裁等法定方式予以解决，以违法方式来实现所谓的自我救济，为我国法律所禁止。

 

登记机关应当依据生效法律文书办理物权变更登记

——黄某、刘某诉朔州市房产管理局不履行法定职责案

基本案情

2003年6月10日，黄某、刘某以房产证作抵押为尹某向朔州市城区农村信用合作联社（下称信用社）借款提供担保，并在朔州市房产管理局（下称房管局）办理了抵押登记，房管局为信用社出具了他项权证书。2007年11月，信用社与尹某在未经黄某、刘某同意的情况下约定展期还款。黄某、刘某认为约定违约，抵押行为无效，提起民事诉讼。朔州市中级人民法院民事判决免除了黄某、刘某的抵押担保责任。判决生效后，黄某、刘某要求信用社配合到房管局办理抵押权注销登记，信用社以尹某的债务未清偿为由不予配合。之后，黄某、刘某几次向房管局申请注销抵押权登记，该局根据《房屋登记办法》第四十九条第（三）项规定，以没有提交他项权证书为由不予办理。黄某、刘某遂提起行政诉讼，请求判令房管局注销黄某、刘某抵押房屋上设立的他项权证并返还房屋所有权证。

裁判结果

怀仁县人民法院认为：房管局作为县级以上地方人民政府房产主管部门，负责本行政辖区内的房屋登记工作，具有办理房屋抵押登记的法定职责。本案生效民事判决免除了黄某、刘某的抵押担保责任，信用社享有的抵押权灭失。黄某、刘某根据生效民事判决向房管局申请抵押权注销登记，有事实和法律依据。在信用社拒不配合不提供他项权证书的情况下，房管局应当依法履行职责，为黄某、刘某办理抵押权注销登记。遂判决：被告朔州市房产管理局于本判决生效之日起30日内履行职责，针对二原告请求注销抵押房屋上设立的他项权证并返还房屋所有权证的申请作出行政行为。

一审判决后，信用社不服提起上诉，朔州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案裁判要旨在于生效法律文书对物权设立、变更、转让和消灭作出决定的情况下，登记机关应当依法为当事人办理相应的物权变更登记。《房屋登记办法》第四十九条第（三）项规定，申请抵押权注销登记的，应当提交“房屋他项权证书”。一般情况下，在“主债权消灭”、“抵押权已经实现”、“抵押权人放弃抵押权”等情形下，因抵押权人的利益已经得到实现或抵押权人自愿放弃抵押权，通常不会发生抵押权人拒不交出房屋他项权证书的问题。但当人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致抵押权消灭而申请办理抵押权注销登记时，因该结果并非抵押权人的主观意愿，可能存在抵押权人拒不交出他项权证书不配合办理抵押权注销登记的情形，此情形并非申请办理注销登记的抵押人的过错造成。因此，登记机关无需苛求申请人必须提交他项权证书，而应当根据生效法律文书及《物权法》、《房屋登记办法》的相关规定办理注销登记，避免机械、僵化理解和适用《房屋登记办法》第四十九条第（三）项的规定。本案中，生效民事判决已经免除了黄某、刘某的抵押担保责任，信用社享有的抵押权自民事判决生效时已经消灭，登记机关应当依法为黄某、刘某办理抵押权注销登记。

 

行政机关的习惯性做法不得减损相对人的权益或增加相对人的义务

——王某诉柳林县民政局行政给付案

基本案情

王某之父王某仁1943年牺牲后被认定为烈士，在离石县革命烈士英名录中有记载。2015年10月28日，王某向柳林县民政局提出申请，要求按照民政部办公厅、财政部办公厅《关于落实部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见》（民办发[2012]3号）和《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发[2012]27号）的规定：自2011年7月1日起，按照烈士子女每月发放130元定期生活补助的标准，为其定期发放生活补助。柳林县民政局经审核上报，于2015年12月4日批准同意从2016年1月1日起依据山西省民政厅、山西省财政厅《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（晋民发[2015]58号），为王某每月发放300元定期生活补助。王某认为，柳林县民政局应按照二部委文件规定为其补发2011年7月1日至2015年12月31日期间的生活补助，在向柳林县民政局申请无果后，提起行政诉讼。

裁判结果

离石区人民法院认为，王某之父王某仁系革命烈士，离石县革命烈士英名录中有记载，该事实双方均无异议。民办发[2012]3号和民发[2012]27号发布日期均为2012年1月20日，但文件明确规定，“自2011年7月1日起，给部分烈士子女发放定期生活补助”。也就是说，文件生效日期为2011年7月1日。柳林县民政局经审核认定王某符合烈士子女享受定期生活补助的政策，即应从2011年7月1日起执行政策，为王某补发定期生活补助。柳林县民政局以申请获得审批的次月作为发放定期生活补助的起始时间，缺乏事实和法律依据。故判决柳林县民政局按规定为王某给付从2011年7月1日至2015年12月31日期间的烈士子女定期生活补助。

柳林县民政局不服一审判决提起上诉，吕梁市中级人民法院认为，王某系符合政策规定享受定期生活补助的革命烈士子女这一点双方均无异议，争议焦点是对文件生效后至身份确定之前的漏报期间是否应当补发定期生活补助费问题有不同认识。按照民办发[2012]3号文件规定，各级民政部门“要深入细致地做好调查摸底工作，认真准确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留死角，实事求是地把这部分人员的身份核实、核准”。本案中，柳林县民政局在办理此项工作中存在漏报问题，且始终未提供漏报、补报人员在身份确定之前不能享受生活补助的相关法律或政策依据，仅在庭审中口头陈述，行政实践中烈士子女享受生活补助资格的审核认定需经上报审批、然后下拨款项才能支付，因此只能从审核确定的次月开始享受相关待遇。本院认为，行政机关在实践中的习惯性做法，不得减损相对人的权益或增加相对人的义务。本案柳林县民政局的习惯性做法明显减损了相对人的权益，其不予补发的理由不能成立。鉴于本案政策性强，可能会引发不必要的行政争议，柳林县民政局在具体落实政策过程中，应当主动履行法定职责，及时采取相应补救措施，避免产生负面影响。综上，判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案系行政给付的典型案例。行政给付也称行政物质帮助，是指行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或者与物质利益有关的权益的行为，系授益性行政行为。行政机关在执行行政给付的法律和政策过程中，应当严格掌握政策，执行落实好政策，本着以人为本，关心和帮助特殊群体的基本原则，准确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留死角。确因客观原因遗漏的，应积极采取补救措施，确保符合条件的当事人依法享受相关待遇。本案中，柳林县民政局对漏报人员虽允许其补报并对身份依法进行了确认，但在支付相关待遇时却以所谓习惯性做法拒不支付漏报之前的生活补助，显然不符合公平原则和合理行政的原则。法院在支持相对人合理诉求的同时，指出行政机关的习惯性做法或行政惯例，不得减损相对人的权益或增加相对人的义务。本案对行政机关的习惯性做法或行政惯例的适法性判断标准具有一定借鉴意义。

 

职工因公外出期间发生伤亡是否属“工作原因”的举证责任在用人单位和人社部门

——姚某诉晋城市人力资源和社会保障局工伤认定案

基本案情

姚某系姚某慧之父。姚某慧原系泽州县北义城镇卫生院的职工，2011年3月24日被单位派往长治市和平医院进修，同年8月13日与家人失去联系。2014年3月3日被宣告失踪。2016年10月13日被宣告死亡。之后，姚某于2016年10月18日向晋城市人力资源和社会保障局申请对姚某慧认定工伤，该局认为，姚某慧与泽州县北义城镇卫生院虽构成劳动关系，但不符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定的认定工伤的条件，故作出不予认定工伤决定书。姚某不服，向法院提起诉讼。

裁判结果

阳城县人民法院认为，《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，职工因公外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应认定为工伤；第十九条第二款规定，用人单位不认为属于工伤的，由用人单位承担举证责任。本案中，姚某慧已被人民法院宣告失踪、宣告死亡，具有同自然失踪、自然死亡相同的法律后果。各方当事人均认可姚某慧失踪时属因公外出期间。对于姚某慧失踪的原因是否属于工作原因，各方当事人均未能提供证据证明姚某慧失踪的具体时间、地点、原因，但根据现有证据，也不能排除姚某慧的失踪与工作之间存在因果关系。在用人单位举证不能，被告又未能查实姚某慧的失踪与工作无关的情况下，不予认定工伤决定属认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销。遂判决撤销晋城市人力资源和社会保障局作出的不予认定工伤决定，限其在判决生效后30日内重新作出行政行为。

晋城市人力资源和社会保障局和泽州县北义城镇卫生院不服一审判决提起上诉。晋城市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案系职工因公外出期间发生伤亡事故是否属工作原因的举证责任如何分配的典型案例。《工伤保险条例》等劳动社会保障行政法规的立法精神在于防范劳动者因工作而产生的风险，分散用人单位的用工风险，劳动者因工作原因发生伤害或者发生事故下落不明的，除非故意犯罪、醉酒、吸毒、自残、自杀的，一般应当认定为工伤。《最高人民法院关于职工因公外出期间死因不明应否认定工伤的答复》（【2010】行他字第236号）明确规定，“职工因公外出期间死因不明，用人单位或者社会保障部门提供的证据不能排除非工作原因导致死亡的，应当依据《工伤保险条例》第十四条第（五）项和第十九条第二款的规定，认定为工伤。”本案晋城市人力资源和社会保障局、泽州县北义城镇卫生院均未能提供证据证明姚某慧死亡非工作原因所致，应当承担举证不能的不利后果，姚某慧死亡应当认定为工伤。

 

房屋补偿面积一般是指建筑面积而非使用面积

——王某诉高平市人民政府房屋行政征收补偿案

基本案情

2013年前后，高平市人民政府对王某房屋实施征收。2013年10月，高平市人民政府和高平市北城街道办事处先后印发《高平市房屋征收与安置补偿暂行规定》、《关于丹河张家坡桥至长平桥段城市房屋征收及安置补偿实施方案》（以下分别简称《暂行规定》和《实施方案》）。《实施方案》为选择房屋产权调换的被征收人提供了两种调换方式：（1）按合法建筑面积折算的，庭院式房屋按合法建筑面积1：1.2的标准折算，院内空地面积按10：1的标准折算；（2）按合法占地面积折算的，庭院式房屋按合法占地面积1：1.5的标准折算。2013年10月27日，王某与高平市人民政府委托的两名第三人北城街道办事处、城北社区居委会签订了《房屋征收与安置补偿协议书》，约定采用第（2）种调换方式，王某被征收房屋占地面积为197.1㎡，置换标准为1：1.5，应置换房屋面积为295.65㎡。本协议自签订之日起具有法律效力。2017年2月13日，王某在《选房结果确认书》上签名。因调换面积是否包括公摊面积，双方发生争议，王某诉至法院。

裁判结果

长治市中级人民法院一审认为，从协议的整体内容看，置换的295.65㎡，应认定为包括公摊面积在内更为合理，判决驳回原告王某的诉讼请求。

王某不服一审判决提起上诉。山西省高级人民法院二审认为，王某的安置房面积应当为建筑面积，包括公摊面积。理由如下：（一）《暂行规定》与《实施方案》明确，不管是以货币补偿，还是以产权调换补偿，不管是合法登记房屋的补偿，还是未登记合法房屋的补偿，其面积计算均是采用建筑面积的方式。征收房屋按建筑面积计算，安置房也按建筑面积计算，符合整体解释原则。（二）依据《房产测量规范》的规定，房屋产权面积系指产权主体依法拥有房屋所有权的房屋建筑面积。本案中《房屋征收与安置补偿协议书》中约定的房屋产权面积意思表示明确，不存在两种以上解释。王某签字确认的《选房结果确认书》也明确其所选房屋面积为建筑面积。（三）《物权法》第七十条、第七十二条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利；业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务，不得以放弃权利不履行义务；业主转让建筑物内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。据此，公摊作为房屋的共有产权部分，是房屋所有权人正常使用房屋不可或缺的部分，依法不可分割，上诉人无权选择仅置换房屋的专有部分，而放弃共有部分。上诉人的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案系房屋征收补偿案件中对补偿协议涉及的房屋产权置换面积发生争议时如何认定的典型案例。根据《物权法》、《房产测量规范》等法律、规范性文件规定及房屋征收补偿、房屋买卖等实务中通常做法，补偿协议中约定的房屋产权面积一般是指建筑面积而非使用面积，除非当事人有特别约定。本案中，当事人在房屋征收补偿协议中对房屋产权置换面积没有作出特别约定，故应当按照协议所依据的文件及相关法律规定认定为建筑面积。

 

修改过期食品生产日期理应受罚

——冯某诉沁水县市场和质量监督管理局食品管理行政处罚案

基本案情

2016年8月29日，沁水县市场和质量监督管理局执法人员会同沁水县公安局执法人员对沁水县龙港镇亲合力副食配送部（负责人为冯某）进行检查时，现场发现一台电子控制自动印码机等工具，旁边有已修改生产日期的商品，有已经洗掉旧码尚未打上新码的商品。经调查，印码机等改码工具系该配送部仓库管理员常某购买，目的是将过期产品修改生产日期后再出售，该副食配送部负责人冯某对此知情且未有效阻止。根据副食配送部提供的销货凭证、出库记录本和相关证人的陈述，该配送部自2016年4月17日至2016年8月29日共销售修改生产日期的货物价值10546元；现场清点虚标生产日期和超过保质期的库存货值金额65402.2元。沁水县市场和质量监督管理局认定冯某销售的过期食品涉案货值金额总计75948.2元，依照相关法律、法规对冯某作出没收违法所得、没收过期商品、罚款、没收违法工具、吊销《食品流通许可证》等五项处罚，罚没款总计1301665.4元。冯某对行政处罚不服，提起诉讼。

裁判结果

阳城县人民法院一审认为，《食品安全法》规定，禁止生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品。原告冯某对其工作人员标注虚假生产日期并违法经营的行为明知而未加以阻止，等于默认，其违法行为显而易见，理应受到行政处罚。被告沁水县市场和质量监督管理局对原告冯某作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，判决驳回原告冯某的诉讼请求。

冯某不服一审判决，提起上诉。晋城市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

本案是法院支持市场监管机构对不良商家通过修改生产日期销售过期食品的违法行为进行严厉打击的典型案例。习近平总书记对食品、药品安全批示指出：“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。”不良商家通过购买印码机修改过期食品生产日期进行再销售，因隐蔽性强，极难被消费者发现，相比直接销售过期食品更恶劣，危害性更大，应当严厉予以打击。本案中，冯某因修改过期食品生产日期进行再销售，被处以违法货值17倍罚款129万余元，并被吊销《食品流通许可证》及其他处罚，可谓重罚，但与其对人民群众的生命健康造成的危害相比，过罚得当。市场监管机构依照法律规定对食品安全违法行为予以处罚，对贯彻习近平总书记“四个最严”批示精神，保护人民群众舌尖上的安全具有重要意义。

 

如何正确理解行政诉讼最长起诉期限的规定

——张某奇、张某义诉五台县人民政府行政处理案

基本案情

2010年5月23日，五台县人民政府下发五政发（2010）35号《关于批转山西煤炭运销集团天和煤业有限公司和大同煤矿集团忻州同华煤业有限公司煤矿露天开采涉及农村有关问题处理方案的通知》，主要内容是：按照省、市关于煤矿企业兼并重组的要求和忻政办发（2010）75号文精神，经县人民政府研究，原则同意《山西煤炭运销集团天和有限公司煤矿露天开采涉及农村有关问题处理方案》，该通知同时对天和公司移民搬迁补偿、占地、生态绿化、复垦、新村选址、安全隐患排查处置等作出原则性规定。五台县茹村乡山角村在上述通知规定的搬迁范围内。张某德（已去世）、张某奇、张某义三兄弟在山角村共同拥有一处宅院。2010年8月6日，天和公司和山角村村委会签订了《茹村乡山角村移民安置补偿协议》，同年8月9日又签订了《露天煤矿征占用林地补偿协议》。2010年12月30日，张某奇并代其侄女张某鑫（张某德之女）与天和公司签订了两份《茹村乡山角村移民补偿安置协议》，分别对其与张某义共有的房屋及张某鑫所有的房屋拆迁补偿事宜作出约定，张某奇按协议约定领取了补偿款。2016年5月24日，张某奇、张某义提起诉讼，要求撤销五台县人民政府下发的五政发（2010）35号通知，判令政府停止侵权并赔偿损失。

裁判结果

大同市中级人民法院认为，张某奇、张某义已获得相应移民安置补偿，其要求撤销五政发（2010）35号文件以及其它诉讼请求，均无事实和法律依据，判决驳回张某奇、张某义的诉讼请求。

张某奇、张某义不服提起上诉。山西省高级人民法院认为，本案被诉行政行为是五台县人民政府2010年5月23日作出的五政发（2010）35号通知，从通知内容看，主要是对天和公司露天开采涉及农村有关问题处理方案的批复及移民搬迁补偿、占地、生态绿化、复垦、新村选址、安全隐患排查处置等事项作出的原则性规定，并不涉及土地房屋所有权、使用权的处分内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的“因不动产”，主要是指行政行为直接针对不动产的所有权和使用权的案件，即对不动产具有直接处分性的案件，比如房屋登记、土地确权、房屋拆迁类案件。对于仅涉及不动产内容但不具有权利处分性质的案件，适用“其他案件”最长五年的起诉期限。被诉通知于2010年5月23日作出，上诉人于2016年5月24日起诉，已经超过最长五年起诉期限，应当裁定驳回起诉。原判对本案作出实体裁判不当，应予纠正。故裁定撤销一审判决；驳回张某奇、张某义的起诉。

典型意义

新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日开始施行，本次修改对与“不动产”有关的起诉期限作了重大调整，将《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（已废止）第四十二条规定的“对涉及不动产的具体行政行为”调整为“因不动产提起诉讼的案件”，主要理由为：修改前的词义范围过于宽泛，即无论行政行为与不动产是否有直接关联或行政行为是否直接侵害不动产等，只要行政行为中涉及不动产的内容，都可以适用该规定，如要求公开与不动产有关的政府信息案件、房屋征收补偿案件、企业兼并或分立案件等。修改后，所要表达的范围限制得更加明确，必须是因不动产直接受到行政行为的影响，即行政行为对不动产物权变动产生直接影响才适用本条规定，比如不动产登记案件、土地确权案件、房屋拆迁案件等，其他与不动产关联的案件则属于“其他案件”，适用最长五年的起诉期限。本案系因移民搬迁引发的补偿安置纠纷，被诉的五政发（2010）35号通知，主要是针对移民搬迁补偿、占地、生态绿化、复垦、新村选址等事项作出的原则性规定，不具有对土地房屋所有权、使用权的处分内容，故应当适用最长五年的起诉期限。

 

非因自身合法权益的举报人对行政机关的处理或者不处理行为不具有诉权

——段某诉太原市尖草坪区食品药品监督管理局行政处理案

基本案情

2016年9月12日，段某向太原市尖草坪区食品药品监督管理局（以下简称尖草坪区食药监局）举报九牛牧业生产销售的月饼礼盒涉嫌违反《食品安全法》有关食品标识的规定。尖草坪区食药监局收到举报后，随即组织人员对九牛牧业进行现场检查。经检查，未发现九牛牧业有违法行为。应段某信息公开申请的要求，尖草坪区食药监局将调查结果制作了书面答复，并寄送给段某。段某收到回复后，认为尖草坪区食药监局在办理该举报过程中，认定事实错误，适用法律不当，结果违法，遂诉至法院，请求法院确认尖草坪区食药监局作出的处理结果违法并予以撤销并判令重新作出处理，并将结果书面告知原告。

裁判结果

杏花岭区人民法院一审认为，尖草坪区食药监局接到举报后，当日即对九牛牧业进行了检查，未发现有违法行为，并将检查结果书面告知举报人，尖草坪区食药监局已履行了法定职责，遂判决驳回原告段某的诉讼请求。

段某不服一审判决提起上诉。太原市中级人民法院二审认为，食品监管机关对违反食品安全法的行为进行查处和处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人的个人合法权益造成侵害。本案中尖草坪区食药监局对段某的举报进行调查后将调查处理结果向段某回复告知，该处理结果并未对段某的权利义务产生实际影响。因此，段某针对举报处理结果的回复提起诉讼，不具备原告主体资格，一审对本案作出实体裁判不当，应予纠正。故裁定撤销一审判决，驳回段某的起诉。

典型意义

本案的典型意义在于，对“职业打假人”、“举报专业户”等滥用诉权的行为进行否定评价，对其超越立法目的的起诉不予支持。本案背景为，在近一年左右的时间里，段某先后以产品质量问题为由向相关主管机关举报，然后对主管机关针对举报事项的答复或者不答复行为向太原市两级法院提起各类行政诉讼案件90余件。段某在较短时间内，针对同一领域类似问题以各种方式大量、反复的提起行政诉讼，其真实原因并非其合法权益受到行政机关违法行政行为侵害，而是借诉讼向行政机关施压，要求给予举报奖励或获得高额赔偿。行政诉讼实行立案登记制，并收取极低的案件受理费，目的是为了保障真正被违法行政行为侵害的人能够得到救济。但是个别当事人把行政诉讼作为谋利的工具，作为向行政机关施压的手段，滥用诉权，作“职业打假人”、“举报专业户”，不考虑给司法机关、行政机关及第三人造成的资源浪费及诉累，这违背了行政诉讼法的立法目的和初衷。

 

不具有合法交易条件的房屋买受人对房屋征收决定没有诉权

——王某等六人诉太原市迎泽区人民政府房屋行政征收案

基本事实

1999年至2003年，王某等六人分别与太原昕利轻工机械总厂签订了《门面房购房合同》，购得位于太原市迎泽区郝庄南四街23号房屋各一处，用于居住和经营。该房屋所占土地包含在1998年12月太原市人民政府颁发给太原昕利轻工机械总厂的《国有土地使用证》范围之内，该宗土地性质为国有划拨土地。太原昕利轻工机械总厂分别为王某等六人出具了由自己制作的《房屋所有权证》，除此之外未经相关部门进行房屋及土地登记。2015年4月18日，太原市迎泽区人民政府作出迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》。2015年5月6日，太原市迎泽区郝庄社区居民委员会召集王某等六人并告知要对其购买的太原昕利轻工机械总厂的房屋进行拆迁。王某等六人认为太原市迎泽区人民政府作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》在实体及程序上均违法，诉至法院。

裁判结果

阳泉市中级人民法院一审认为，被诉征收决定主要证据不足，违反法定程序，不具有合法性。遂判决确认太原市迎泽区人民政府2015年4月18日作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》违法；责令被告太原市迎泽区人民政府采取补救措施；驳回原告王某等六人的其他诉讼请求。

太原市迎泽区人民政府不服一审判决提出上诉。山西省高级人民法院二审认为，本案主要争议焦点有两个：一是王某等六人是否是太原市迎泽区人民政府房屋征收行政法律关系中的被征收人。二是太原市迎泽区人民政府作出的征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。这一条款通过加括号解释的方式，将被征收人确定为房屋所有权人。该《条例》第一条开宗明义指出，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。由此可见，《条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋被征收人的物权利益，根据这一立法目的，参照其他省、市的一些地方性立法，被征收人应当是房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的房屋买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人，不具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益。涉案房产虽然有王某等六人分别与第三人太原昕利轻工机械总厂签订的《门面房购房合同》，也支付了相应对价并一直实际占有使用。但是，由于该房屋所占土地属于划拨给第三人的国有土地，划拨土地使用权人对划拨土地使用权的处分受到很大限制，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得任意转让、出租、抵押。而第三人显然不存在该条例第四十五条规定的情形，其转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定，王某等六人至今没有也不可能取得该房产的不动产物权登记。王某等六人不是该房产的合法所有权人，其对该房产主张物权不受法律保护。在房屋征收法律法规体系中也不具有利益保护的请求权基础。其利益纷争应当与第三人通过民事诉讼的途径进行解决。一审法院适用法律错误，应当予以纠正。故裁定撤销一审判决；驳回王某等六人的起诉。

典型意义

本案是国有土地上房屋征收法律关系中房屋被征收人原告主体资格如何确定的典型案例。根据《条例》第二条的规定，房屋征收法律关系中的被征收人是指房屋所有权人。有些地方性立法将具有一定物权性质的公房承租人也视为被征收人，可见，保护房屋被征收人的物权利益是征收法律关系的本质属性。公民、法人或者其他组织是否可以对征收行为提起诉讼也必须符合这一法律关系的本质属性。本案中，王某等六人虽然通过双方合意、支付对价方式实际取得诉争房屋的占有使用权，但由于涉案土地属于第三人的国有划拨土地，第三人违反法律强制性规定擅自将房屋转让给王某等六人，该转让行为不具有合法性，王某等六人没有取得涉案房屋所有权，故不具有对该房屋征收行为提起行政诉讼的原告主体资格。对于该房屋，王某等六人也只能以一般债权人身份向第三人主张权利或者针对房屋强制拆除或赔偿行为另行提起诉讼。