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  • 律师团化身智囊团为行政机关排忧解难

    前不久,上海市市场监督管理局发布公告,计划外聘13名政府法律顾问,协助解决工作中遇到的难点和瓶颈,帮助市场监督部门提高依法解决问题的能力。

    近年来,各地行政机关外聘律师团担任法律顾问已经不是稀罕事。比如,广东深圳、云南曲靖等地律师团进驻城市管理一线,运用法治思维破解城管执法难题;青海省司法厅和生态环境厅联合组建生态环境律师服务团,促进青海生态文明建设法治化、规范化再上新台阶……

    为什么越来越多的行政机关聘请律师团?外聘法律顾问面临哪些问题和挑战?如何更好地发挥律师团作用?近日接受记者采访的法学专家和律师认为,随着行政责任的强化以及重大行政决策终身追责制的建立,各级人民政府及其工作部门都需要有实力、负责任、有担当的律师为其排忧解难。

    外聘律师团服务范围渐拓宽

    “自1988年9月深圳市政府率先设立法律顾问至今,我国政府法律顾问制度已走过30多年的发展历程。”据华南师范大学法学院教授谭世贵观察,政府法律顾问从早期为政府担任代理人参加诉讼,到如今为政府重大决策提供法律意见、协助起草和修改重要法律文书,服务范围越来越广泛。

    30多年以来,深圳法治政府建设依然在全国处于领先地位。今年7月,深圳市生态环境局执法人员在宝安区开展“利剑三号”行动时,发现一家企业存在严重环境违法问题。深圳市生态环境局首次邀请法律顾问到执法现场介入办案,协调指导执法人员完成调查取证工作。

    法律顾问成为行政执法的“神队友”,为依法行政提供“神助攻”。如今,深圳政府法律顾问已实现市、区、街道三级全覆盖,市、区(含新区)两级政府均以政府法制机构为平台设立了法律顾问室,法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体,吸收法学专家和律师等参加。目前,深圳市政府各部门外聘法律顾问超过300名,就重大改革、重大项目、重大合同等重大行政决策进行法律把关和风险评估,参与历史遗留问题处置和政府遗留债权处理,代理市政府复议、诉讼、仲裁、执行以及其他非诉讼法律事务。

    “随着社会分工的复杂化和专业化,对现代政府治理水平与运用法治能力提出越来越高的要求。行政政策和行为的合法合理性要求越来越高,法律途径成为融入全球化进程和保障权益的基本手段。”中华全国律师协会副会长蒋敏告诉记者,实践证明,建立和完善政府法律顾问制度是贯彻落实依法治国、依法执政、依法行政的重要举措,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要法治保障。专业律师作为法律顾问群体的中坚力量,充分运用自身掌握的法律专业知识,在推进依法行政过程中发挥着独特作用。

    谭世贵补充说,政府法律顾问制度的建立和实施,对于促进各级政府及其部门依法行政、加快法治政府建设产生了积极影响。

    党的十八届四中全会提出,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

    统计数据显示,2018年,深圳市政府法律顾问参与广深港高铁、一级水源保护区清退、深圳国际会展中心、罗湖二线插花地棚户区改造等重大项目决策共315件。参与处理历史遗留问题28件,代理行政复议12宗、行政诉讼516宗、民事及仲裁案件(含地价款等)105宗。

    “专业律师的参与提升了治理能力的现代化,增强了治理行为的公信力,拓宽了治理路径的多样性。“蒋敏说。

    亟需政府法律顾问工作规则

    今年2月13日,中国政府采购网发布《财政部条法司聘请法律顾问律师事务所项目公开招标公告》,其中540万元的聘请预算受到广泛关注。财政部条法司官网的信息显示,这一采购项目预算金额为3年共540万元,法律顾问律师事务所采取由合伙人律师作为总负责人组成10名以上的律师服务团队、提供现场办公和非现场工作相结合的法律服务工作模式。

    为什么法律顾问常以多人团队的形式聘请?谭世贵解释说,外聘法律顾问保证一定的人数,有助于在面对某些重大法律问题时能够进行集体讨论,保证所提供法律意见的正确性。

    随着政府法律顾问在行政机关中的地位越发增强,法律顾问工作边界成了亟待厘清的问题。谭世贵提醒说,各级政府及其部门应制定相应的政府法律顾问工作规则,对法律顾问的工作原则、工作职责、选聘条件、选聘程序、聘用合同的签订、履职条件保障、权利义务、监督考核等问题作出具体规定,以促进法律顾问工作规范化。

    “同时,法律顾问团组也应结合工作实际制定自身工作运行机制,包括以专报形式及时向政府及相关部门报送法律顾问的重要意见、建议或调研成果;对于重大行政决策、重要行政行为,应以召开会议的方式进行论证;每季度召开一次例会,每年年底或年初召开一次工作座谈会,以保证法律顾问工作顺利进行。”谭世贵说。

    当好智囊完善履职保障监督

    “从近年的实践情况看,政府法律顾问工作中还存在一些不足。”谭世贵分析说,法律顾问工作涉及领域广泛,顾问工作量偏大。比如,某些地方政府聘请的法律顾问同时也是党委、人大常委会、政协的法律顾问,很难全面顾及各方面工作。

    “聘请法律顾问过于看重被聘人员的资历、影响力而忽视其时间、精力保证。如法律顾问中有人担任所在单位重要职务,本职工作繁忙,以致参与法律顾问工作较少。此外,使用频率不高、管理不到位等问题也客观存在,需要采取有效措施加以解决。”谭世贵说。

    蒋敏认为,律师担任政府法律顾问要有更强的担当意识。一方面要坚定维护法治权威,坚持以事实为依据,以法律为准绳,讲真话、说实话,不媚上,不逢迎,对违背依法行政、依法治国的行为勇于说不。另一方面要坚决拥护改革创新,对大胆探索、先行先试的改革事项,全面了解、审慎判断、提示风险、加强防范意识,在合法合规的前提下敢于说行。只有这样,才能全面、充分地发挥律师担任政府法律顾问的风险防范作用和依法行政的智囊作用。

    “就专业条件而言,被选聘为法律顾问的专家应当是在相关领域有专长、有建树的专家,且有从事法律顾问工作的时间、精力。被选聘为法律顾问的律师应当具有若干年执业经验,且专业能力较强。”谭世贵建议,为法律顾问提供履职必需条件保障的同时,建立监督机制,督促法律顾问更好地履行职责。

    “在我国全面推进依法治国,积极融入、引领全球化的当下,专业律师通过政府法律顾问制度参与依法治国进程的作用无可替代,专业律师更应在新时代勇于担当、建言献策,为依法行政保驾护航。”蒋敏说。

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