全市法院2017行政审判案例发布

22日上午，泰安市中级人民法院召开新闻发布会，通报全市法院施行跨行政区划管辖行政案件制度情况，并发布全市法院2017年度行政审判十大典型案例。

记者在新闻发布会现场了解到，市中院于2018年5月28日制定出台《关于实施跨行政区划管辖行政案件的意见》，自2018年6月1日起在全市法院推行“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖行政案件试点工作。

发布会现场，对于跨行政区划管辖行政案件的探索历程以及各种管辖制度的区别市中院党组成员、副院长李成涛做了简要介绍。

李成涛介绍，全市法院推行“以当事人选择管辖”为核心的一审行政案件跨行政区划管辖，即赋予当事人对一审行政诉讼案件选择管辖基层法院的权利。自2018年6月1日起，在不违反专属管辖、级别管辖规定前提下，当事人可以对一审行政诉讼案件管辖法院进行选择，既可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定，向作出行政行为的行政机关所在地人民法院提起诉讼，也可以向我市辖区其它基层法院提起诉讼；当事人选择管辖法院不得违反专属管辖、级别管辖规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定了因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖，当事人对因不动产提起的行政诉讼案件，不得选择管辖法院。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定了应当由中级法院管辖的一审行政案件类型，当事人对该类案件不得选择管辖法院；对于非诉行政执行案件，申请人不得选择管辖法院。按照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释有关规定，行政机关申请人民法院强制执行其行政行为的，由申请人所在地基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。

发布会上，李成涛还介绍了跨行政区划管辖行政案件探索历程

第一阶段。从1989年行政诉讼法实施至2014年6月18日，尚不存在跨行政区划管辖行政案件的制度安排。按照行政诉讼法关于地域管辖的规定，当事人只能向作出行政行为的行政机关所在地人民法院提起诉讼。

第二阶段。2014年6月18日至2018年6月1日，通过相对集中管辖的方式在一定程度上实现跨行政区划管辖行政案件。自2014年6月18日起，我院将九类行政诉讼案件，通过指定异地管辖的方式，使每一个基层法院审理一类或几类行政案件，部分实现了跨行政区划管辖行政案件的目标。

第三阶段。2018年6月1日以后，施行“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖制度，从制度上保障了跨行政区划管辖行政案件，同时赋予当事人对于管辖法院的选择权。

同时，李成涛还介绍了“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖制度优势。该制度经山东省部分地市试点，主要有一下几个优点:一是有效提升司法公信力和司法权威，充分体现司法民主，有利于化解矛盾纠纷。二是有效提升司法效率，试点法院运行情况表明，绝大多数案件当事人选择向当地法院起诉，仅有约20%的当事人选择直接向异地法院起诉。当事人直接向异地法院起诉，与相对集中管辖相比，不需再经过指定管辖环节，缩短了案件流程，司法效率明显提升。三是有效解决立案难问题，支持和保障当事人依法理性表达诉求，确保立案登记制工作落到实处。四是有效促进行政机关依法行政，赋予当事人选择异地法院起诉的权利，一定程度对行政机关依法行政形成“倒逼”机制。

推行“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖行政案件制度，符合中央关于“完善行政诉讼体制机制、合理调整行政诉讼案件管辖制度”的总体要求，符合修改后行政诉讼法的有关规定，符合上级法院的有关要求，符合我市行政审判的实际，必将会进一步提升我市行政审判质量和效率水平。当然，任何一项新制度在施行初期会遇到这样那样的问题，全市法院会继续加强诉讼指导、完善立案衔接、强化监督指导，不断将新制度加以修正完善。

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行政诉讼俗称“民告官”，行政诉讼的根本目的是解决行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权利，监督行政机关依法行使职权，其典型特点是被告一方是行政机关或法律授权行政主体。自1989年行政诉讼法实施以来，行政诉讼立案难、审理、难、执行难一直是不争的事实，排除地方干扰、充分发挥人民法院行政审判职能作用，不断满足人民群众日益增长的司法需求，也一直是行政诉讼法修改和法院改革的终极目标。实行跨行政区划管辖审理行政案件，就是实现上述终极目标的重要举措，近年来全国各地法院对跨行政区划管辖审理行政案件进行了诸多有益探索尝试。在此背景下，根据省法院部署要求，市中院于5月28日制定出台《关于实施跨行政区划管辖行政案件的意见》，自6月1日起在全市法院推行“以当事人选择管辖”为核心的跨行政区划管辖行政案件试点工作。

泰 安 法 院

2017年度行政审判十大典型案

案例1 ：张某某、李某某等15人诉泰安市人民政府、山东省人民政府征收补偿决定案

原告：张某某、李某某等15人

被告：泰安市人民政府、山东省人民政府

【案情】原告张某某、李某某等15人在泰安市财源大街分别有住房一套。2013年5月12日，市政府作出《征收决定》，对上述国有土地上房屋进行征收。市政府对《征收决定》和《征收补偿方案》进行了公告、选定了评估机构、对原告房屋进行入户调查、委托评估机构对房屋价值进行了评估。2015年9月以来，市政府向原告等人作出《选择房屋征收方式告知书》，告知其既可以选择货币补偿也可以选择房屋置换，并委托评估机构对置换房屋作出《房屋分户估价结果报告》。市政府告知原告等人征收补偿具体事项，并与原告等人多次协商未果后，作出《征收补偿决定书》。原告等人不服，向省政府申请复议，省政府维持了《征收补偿决定书》。

【裁判】法院审理认为，从决定内容上看，该决定赋予了原告货币补偿或产权调换的选择权，对于搬迁过渡期限以及周转房、临时安置补助费的计算标准和计算方式、一次性搬迁补助费等问题，均予以明确。从程序上看，市政府按照法定程序选定了评估机构，对原告房屋和置换房屋进行了评估，并且保障了原告等人对评估结果进行复议的权利。有关送达程序、入户调查程序、公布调查结果程序等均符合法律规定。法院判决驳回原告等人诉讼请求，原告等人上诉，省法院二审维持一审判决。

【评析】该案是针对征收补偿决定提起的行政诉讼案件。财源街旧城改造是市重点项目，涉及人员多，情况复杂，社会各界广泛关注。人民法院充分发挥审判职能，依法推进征收工作，有力地服务保障经济社会事业发展。法院在审理中，一方面要依法保护原告少数被征收人的合法权益，另一方面要保护同意协议搬迁的绝大多数人被征收人的合法权益，统筹考虑，依法保障旧城改造重点项目的推进。市政府作出的征收补偿决定书，事实清楚、程序合法，法院及时作出裁判，定纷止争。目前，案件涉及的房屋已经强制腾空拆除。

案例2 ：王某某诉泰安市人民政府用地计划、用地批复、土地登记等案

上诉人（原审原告）：王某某

被上诉人（原审被告）：泰安市人民政府

【案情】王某某在泰安市财源大街有商业用房一套。2013年5月12日，市政府作出《征收决定》），对上述国有土地上房屋进行征收，2017年6月29日针对王某某房屋作出《征收补偿决定书》。2016年5月24日泰安市土地资产管理委员会作出《会议纪要》，对财源街旧城改造有关地块的规划性质、容积率、出让价格作出了批准同意。2016年7月28日，市政府作出《用地批复》，批准同意了上述会议纪要确定事项。后泰安市中南城市投资有限公司取得该国有土地使用权，并进行了土地使用权登记。后王某某分别针对市政府的《会议纪要》行为、《用地批复》行为、土地登记行为提起诉讼，要求撤销上述行为。

【裁判】法院审理认为，王某某房屋被依法征收后，房屋所有权即转归国家所有，王某某对其房屋不再享有所有权，王某某对征收决定和补偿行为不服，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益。房屋被征收后，意味着国有用地使用权的收回，后续市政府研究国有土地使用权使用、批准、出让等行为，已经与王某某没有利害关系。王某某起诉不符合行政案件受理条件，法院裁定驳回王某某起诉。

【评析】该案是因征收国有土地上房屋引发的相关行政案件。该案的现实意义在于引导当事人要针对对其权利义务产生实际影响的行为提起复议或诉讼，没有起诉利益的诉讼只会增加当事人诉累，影响行政机关工作效率，浪费法院司法资源。

案例3 ：张某某诉新泰市新甫街道办事处强制拆除案

上诉人（原审原告）：张某某。

被上诉人（原审被告）：新泰市新甫街道办事处。

【案情】2014年7月，张某某在未办理规划许可的情况下，在新泰市化工总厂内改建了10间临街房，用于对外出租。2017年4月13日，新泰市新甫街道办事处对张某某发出限期拆除违法建筑通知书。2017年4月15日新泰市新甫街道办事处组织人员，将上述临街房予以强制拆除。

【裁判】法院审理认为，张某某所建房屋虽然被认定为违法建筑，但是强制拆除仍应当按照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”、“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、“对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，新泰市新甫街道办事处没有履行上述法定程序，法院依法确认强制拆除行为违法。对于原告因强制拆除提起的赔偿损失请求，法院指出，原告的合法权益受法律保护，对于因私自建设非法建设取得的利益，法院不予保护。

【评析】这是一起因强制拆除违法建设引发的行政诉讼案件。违法建设大量存在是城市的一大顽疾，拆除违法建设是地方政府重要工作任务之一，人民法院要监督和支持政府依法拆除违法建设。该类案件审理中，要区分违法建设存在的历史背景、形成原因，注意保护有合理存在理由但建设手续不齐全建筑物所有权人的合法权益。本案建筑物始建于2014年，建设行为明显违反规划法等法律规定，且当事人建成后已经用于出租获利，不能支持其赔偿请求。本案的意义一方面在于引导政府依法拆除违法建设，另一方面启示当事人非法利益不受保护，应当自觉守法拆除违法建设。

案例4：巩某某诉新泰市放城镇人民政府强制拆除案

原告：巩某某

被告：新泰市放城镇人民政府

【案情】2014年11月27日，新泰市放城镇政府执法所向巩现明发出《限期拆除违法建设停止违法行为通知书》，主要内容为：“巩某某违法建设宅基一处，严重违反《中华人民共和国环保法》和《中华人民共和国城乡规划法》规定，限一天内自行拆除违法建设，否则强制拆除”。11月29日晚19左右，涉嫌违法建设宅基外墙及厕所被拆除。巩现明诉至法院，要求确认镇政府拆除行为违法。

【裁判】法院审理认为，虽然镇政府否认实施了强制拆除行为，但是房屋被拆除前镇政府执法所下达了《限期拆除违法建设停止违法行为通知书》，时隔一天后涉案构筑物被拆除。部分拆除人员的证人证言印证了镇政府对涉案构筑物实施了强制拆除。以上证据能够形成一个较为完整的证据链，证实镇政府实施了强制拆除，镇政府未提交证据证明强制拆除行为的合法性，法院判决确认镇政府强制拆除行为违法。

【评析】这也是一起因强制拆除引发的案件。限于强拆现场的紧迫性，在拆除主体事后否认实施拆除行为的情况下，被拆除人很难取得拆除主体实施拆除活动的直接证据。作为被拆除人的原告提交部分间接证据履行了初步证明责任后，举证责任就转移到了被告行政机关一方。本案中，举证能力处于弱势地位的原告提供较为可信的证据证实镇政府实施了强制拆除行为，法院推定镇政府实施了强制拆除行为。

案例5 ：肥城市某建材厂诉肥城市人民政府环保处罚批复案

原告：肥城市某建材厂

被告：肥城市人民政府

【案情】肥城市政府于2017年3月13日作出批复，同意肥城市环境保护局依法对肥城市某建材厂责令关闭处理。2017年3月29日，肥城市环境保护局对肥城市某建材厂作出行政处罚决定书，决定如下：立即自行关闭，并于一个月内拆除生产设施。肥城市某建材厂分别针对肥城市政府的批复行为和肥城市环境保护局的处罚行为向法院提起行政诉讼。

【裁判】法院审理认为，报经有批准权的人民政府批准，是作出责令停业关闭行政处罚的前置法定程序之一。本案中，肥城市环境保护局根据查明的违法事实，报经肥城市政府批准后，对原告作出了行政处罚，对原告权利义务产生实际影响的是行政处罚，原告的权利通过对行政处罚行为提起诉讼得到救济，其对批复行为提起诉讼，没有实际意义。法院裁定驳回肥城市某建材厂的起诉

【评析】本案是因环境治理行政处罚引发的案件。近年来政府加大污染整治力度，引发了大量行政诉讼案件。每一个行政处罚，必然有若干前期调查、批准等程序，一般情况下，相对人只能针对对其权利义务产生影响的行政处罚提起诉讼，对前期调查、批准等行为提起诉讼没有实际意义。本案的意义在于引导当事人正确行使诉权，防止出现无用诉讼，甚至滥诉情形，有效维护当事人合法权益，监督和支持政府依法行政。

案例6：某建筑公司诉肥城市人力资源和社会保障局、王某某工伤认定案

原告：某建设集团有限公司

被告：肥城市人力资源和社会保障局

第三人：王某某

【案情】王某某于2016年7月3日在肥城某工地，在工作时间、因工作原因受到伤害，导致眼球破裂，后王某某向肥城市人力资源和社会保障局申请工伤认定。肥城市人力资源和社会保障局没有查明王某某和某建筑公司是否存在劳动关系，也没有查明是否存在工程承包、转包、聘用等事实的前提下，在工伤认定书中没有认定相关法律事实要件，直接作出工伤认定结论。某建筑公司不服，提起诉讼。

【裁判】法院审理认为，行政机关在工伤认定程序中，应当根据申请人的申请、提交的证据，查明有关劳动关系、承包、转包、聘用等与认定工伤有关的事实。本案中，肥城市人力资源和社会保障局没有查明相关事实，甚至在工伤认定决定书中没有认定有关事实，直接作出工伤认定，属于情形事实不清，证据不足，判决撤销工伤认定书，并责令肥城市人力资源和社会保障局重新作出处理。

【评析】行政机关作出的行政行为，应当事实清楚、证据确凿，行政机关应当根据当事人的申请、陈述、举证等认定案件事实，必要时采取主动调查、召开听证会等方式查明案件事实，进而确定法律适用。本案的现实意义在于启示行政机关，查明案件事实是作出进一步行政处理的基础，行政机关必须谨慎查明案件事实。

案例7：王某诉东平县市场监督管理局工商行政强制案

原告：王某

被告：东平县市场监督管理局

【案情】2015年1月20日，东平县市场监督管理局作出《实施行政强制措施决定书》，决定对其制造设备采取扣押强制措施，扣押期限为30日。扣押期限到期后，东平县市场监督管理局既未作出延长扣押期限的通知，也没有归还扣押的财物。后该局作出处罚决定，处罚决定也没有对扣押物品作出处理。

【裁判】法院审理认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关采取扣押强制措施后，应当作出没收销毁、延长扣押期限、到期归还等相应处理。本案中，行政机关采取扣押措施后，未作出相应处理，明显违反法律规定。法院判决确认扣押行为违法并责令行政机关返还扣押财产。

【评析】本案是一起典型的行政强制案件。行政机关采取扣押等强制措施后，必须按照法律规定作出相应处理，只采取扣押措施但是不进行相应处理，明显违反法律规定，应当受到法律规制。

案例8：尹某诉肥城市公安局不履行法定职责案

原告：尹某

被告：肥城市公安局

【案情】尹某租赁肥城某公司房屋用于经营，2014年4月12日晚，肥城某公司负责人周某以尹某拖欠租赁费、多次催缴未果为由，强行破锁进入房屋，转移房屋内财物，将房屋收回。尹某报警，公安机关出警。公安机关控制了现场，对房屋内物品制作了清单，指定了物品保管人。并对强行进入房屋的周某作出行政处罚。尹某认为公安机关没有对周某转移物品行为作出行政处理，构成不履行法定职责，向法院提起行政诉讼。

【裁判】法院审理认为，公安机关接警出警后，控制了现场秩序，防止了事态进一步发展，同时也对涉案物品进行了清点、指定了物品保管人。报警人可在公安机关履行上述职责后，根据公安机关现场制作的物品清单、调查笔录等证据材料，通过提起民事诉讼维护自身权益，公安机关在本案中已经谨慎履行保护公民财产权利的职责。判决驳回尹某的诉讼请求。

【评析】本案是一起因民事纠纷引发的请求公安机关保护财产权利的案件。本案公安机关出警后，首先控制了现场秩序防止事态进一步扩大，同时了解了有关民事法律关系，对有关财产作出相应的稳控措施。公安机关没有职权对民事法律关系作出最终判断，更不能确定涉案财物权属，本案中公安机关已经谨慎履行了职责，当事人完全可以依据公安机关处警中形成的有关证据材料提起民事诉讼，维护自身合法权益。由于现行法律规定的空白欠缺和民事纠纷的多样性，公安机关在处理此类案件中容易陷入执法界限模糊、进退两难的困惑境地，公安机关对本案的处理，为处理同类案件提供了典范。

案例9 ：李某诉新泰市公安局治安行政处罚案

原告：李某

被告：新泰市公安局

【案情】2007年3月以来，李某多次到北京敏感区域附近上访， 2008年5月曾被公安机关行政处罚。2016年以来，李某不按照《信访条例》规定程序反映问题，而是在国家重要会议期间在敏感区域长时间滞留、引起围观，被当地公安机关训诫。新泰市公安局受案后，认为李某的行为已经扰乱了公共场所秩序，对其行政拘留五日。李某不服诉至法院。

【裁判】法院审理认为，李某虽然有信访问题需要向有关机关反映，但其不按照法定程序向有关机关反映，而是在北京重要会议期间在敏感区域长时间滞留、引发围观，行为扰乱了公共秩序，违反了治安管理处罚法有关规定，应当予以处罚。法院判决驳回李某的诉讼请求。

【评析】这是一起因非正常信访引起的行政处罚案件。信访是公民的权利，不论信访诉求是否符合法律规定，均应当按照法律程序、在法定地点进行，在国家重要会议时期、在敏感区域实施各种行为，意图引起围观关注，均属于扰乱社会公共秩序的行为，人民法院人支持公安机关依法治理非正常信访行为，引导有信访诉求的当事人要按照《信访条例》的规定，依法行使信访权利。

案例10 ：原告王某、张某诉被告泰安市房产管理局、第三人刘某、泰安某银行房产行政登记案

原告：原告王某、张某

被告：被告泰安市房产管理局

第三人：刘某、泰安某银行

【案情】王某、张某系夫妻，2006年丈夫王某取得房产一套并办理了房产证。2014年王某、张某授权委托案外人，与第三人刘某签订房屋买卖合同，泰安市房产管理局为第三人刘某办理了房屋权属登记，后第三人刘某使用该房屋办理了抵押贷款。张某诉至法院，认为案外人授权委托书上签名不是其本人书写，买卖房屋不是其真实意思表示，要求撤销房管局为第三人刘某颁发的房屋权属登记。

【裁判】法院经审理认为，经过司法鉴定，案外人持有的授权委托书上的签名不是原告张某书写，虽然房管局谨慎履行了登记审查职责，登记行为仍应被认定为证据不足，一般应当予以撤销。但是涉案房屋登记给第三人刘某后，银行基于房屋登记的公示公信力，与刘某签订了抵押借款合同，银行在签订抵押借款合同、办理抵押登记中没有过错，应当认定为善意取得了抵押权，该权利受到法律保护。法院判决维持房管局为第三人刘某颁发的房屋权属证书的效力，但是确认登记行为违法。

【评析】本案是一起保护善意取得抵押权人的房屋登记案件。本案中授权委托书上原告签名不是其本人书写，人民法院应当认定登记行为证据不足，对登记行为作出否定性评价。但是，对登记行为作出否定性评价并不意味着该行为必须被撤销，人民法院在审理房屋登记案件，可以根据物权法等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记。